La XVI legislatura ha preso avvio con una serie di norme - nel quadro del risanamento della finanza pubblica e della riforma della P.A. - volte a razionalizzare l'utilizzo degli immobili pubblici da parte delle pubbliche amministrazioni, con l'obiettivo di unificare in capo ad un unico organo (l'Agenzia del demanio) le procedure riguardanti le locazioni passive e di razionalizzare gli spazi utilizzati dalle medesime amministrazioni. L'articolo 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 ha attribuito all'Agenzia il compito di gestire in maniera accentrata le decisioni di spesa per la manutenzione degli immobili. Sulle tematiche relative all'utilizzo degli immobili di proprietà dello Stato da parte delle amministrazioni pubbliche la Commissione Finanze ha svolto una indagine conoscitiva, il cui documento conclusivo è stato approvato il 28 luglio 2011. Da ultimo, l'articolo 6 del decreto-legge n. 138 del 2011 ha attribuito all'Agenzia del demanio il compito di procedere ad operazioni di permuta di beni del demanio e del patrimonio dello Stato con immobili adeguati all'uso governativo.

Informazioni aggiornate a giovedì, 15 dicembre 2011

La valorizzazione degli immobili pubblici

La razionalizzazione degli spazi

L'indagine conoscitiva sulle tematiche relative all'utilizzo degli immobili di proprietà dello Stato da parte delle amministrazioni pubbliche

La valorizzazione degli immobili pubblici

L’articolo 58 del decreto-legge n. 112 del 2008 ha previsto che per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, province, comuni e altri enti locali, ciascun ente individui i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione, e predisponga un piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, allegato al bilancio di previsione. Per i soggetti diversi dai comuni, i beni immobili individuati possono essere concessi o locati a privati, a titolo oneroso, per un periodo non superiore a cinquanta anni, ai fini della riqualificazione e riconversione tramite interventi di recupero, restauro e ristrutturazione, anche con l'introduzione di nuove destinazioni d'uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini. Gli enti possono in ogni caso individuare forme di valorizzazione alternative, nel rispetto dei principi di salvaguardia dell'interesse pubblico e mediante l'utilizzo di strumenti competitivi, conferire i propri beni immobili anche residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero promuoverne la costituzione. Tale disposizione è stata modificata dall'articolo 27, comma 1 del D.L. 201/2011, nel senso di consentire anche agli enti partecipati dagli enti territoriali di individuare gli immobili suscettibili di valorizzazione o di dismissione. Inoltre, l’approvazione del Piano da parte del consiglio comunale non costituisce più automaticamente una variante allo strumento urbanistico generale: l’eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio è disciplinata dalle Regioni.

Il decreto legislativo n. 85 del 2010, concernente il federalismo demaniale, ha previsto l'individuazione dei beni statali che possono essere attribuiti a comuni, province, città metropolitane e regioni, che ne dispongono nell'interesse della collettività rappresentata favorendone la "massima valorizzazione funzionale". I beni trasferiti possono anche essere inseriti dalle regioni e dagli enti locali in processi di alienazione e dismissione. Qualora l’ente territoriale non utilizzi il bene nel rispetto delle finalità e dei tempi indicati è previsto uno specifico meccanismo sanzionatorio, in base al quale il Governo esercita il proprio potere sostitutivo al fine di assicurare la migliore utilizzazione del bene, anche attraverso il conferimento in un apposito patrimonio vincolato, entro il quale, con apposito D.P.C.M., dovranno, altresì, confluire i beni per i quali non sia stata presentata la domanda di attribuzione.

L'articolo 33 del decreto-legge n. 98 del 2011 ha istituito una Società di gestione del risparmio (SGR) con il compito di istituire fondi che partecipano a quelli immobiliari costituiti da enti territoriali, anche tramite società interamente partecipate, a cui siano conferiti immobili oggetto di progetti di valorizzazione. I fondi istituiti dalla SGR possono altresì investire direttamente al fine di acquisire immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni ovvero partecipare a fondi titolari di diritti di concessione o d'uso su beni indisponibili e demaniali, che prevedano la possibilità di locare tutto o in parte il bene oggetto della concessione. L'articolo 6, comma 7, della legge n. 183 del 2011 ha previsto che i fondi istituiti dalla SGR del Ministero dell’Economia possono acquistare immobili ad uso ufficio degli enti territoriali utilizzati dagli stessi o da altre pubbliche amministrazioni, nonché altri immobili di proprietà degli stessi enti di cui sia completato il processo di valorizzazione edilizio-urbanistico. Le azioni della SGR possono essere trasferite con D.M. a titolo gratuito all’Agenzia del Demanio; la SGR può avvalersi in via transitoria del personale dell’Agenzia.

Il D.L. 201 del 2011, - inserendo l'articolo 33-bis nel citato D. L. n. 98 del 2011 - attribuisce (articolo 27) all’Agenzia del demanio il compito di promuovere iniziative volte alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari con la finalità di valorizzare e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dello Stato, delle Regioni, degli enti locali e degli enti vigilati. Qualora si costituiscano delle società, ad esse partecipano i soggetti che apportano i beni e, necessariamente, l’Agenzia del demanio in qualità di finanziatore e di struttura tecnica di supporto.

L’articolo 6 della legge n. 183 del 2011 (legge di stabilità 2012) ha autorizzato il Ministero dell’Economia e delle Finanze a conferire o a trasferire beni immobili dello Stato ad uno o più fondi comuni di investimento immobiliari o a uno o più società di gestione del risparmio anche di nuova costituzione. I proventi netti derivanti dalle cessioni delle quote dei fondi o delle azioni delle società sono destinati alla riduzione del debito pubblico. Sono conferiti o trasferiti gli immobili di proprietà dello Stato e una quota non inferiore al 20 per cento delle carceri inutilizzate e dalle caserme assegnate in uso alle forze armate. I beni immobili da conferire o trasferire sono individuati con uno o più DPCM, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, da pubblicare in Gazzetta Ufficiale; il primo di tali decreti deve essere emanato entro il 30 aprile 2012. I conferimenti o i trasferimenti degli immobili individuati sono disposti mediante decreti di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze; con gli stessi decreti sono anche stabiliti i criteri e le procedure per l’individuazione o l’eventuale costituzione della (o delle) società di gestione del risparmio, nonché per il collocamento delle quote del fondo o delle azioni delle società e i limiti per l’eventuale assunzione di finanziamenti da parte del fondo e delle società. L’articolo 7 dello stesso provvedimento dispone l’alienazione a cura dell’Agenzia del Demanio dei terreni agricoli di proprietà dello Stato non utilizzabili per altre finalità istituzionali, mediante trattativa privata per gli immobili di valore inferiore a 400 mila euro e mediante asta pubblica per quelli di valore pari o superiore a 400 mila euro. Le regioni, le province e i comuni possono vendere, per le finalità e con le modalità stabilite dalla norma in esame, i beni di loro proprietà aventi destinazione agricola, anche avvalendosi dell’Agenzia del Demanio.

Il già citato D. L. 201/2011 (articolo 27, comma 1) prevede l’istituzione di strumenti sussidiari per la gestione degli immobili pubblici: si tratta in particolare di società, consorzi o fondi immobiliari aventi lo scopo di valorizzare, trasformare, gestire e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dei Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni, Stato e degli Enti vigilati dagli stessi, nonché dei diritti reali relativi ai beni immobili, anche demaniali. Il medesimo provvedimento (articolo 27, comma 2) disciplina la formazione di programmi unitari di valorizzazione territoriale per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione degli immobili di proprietà di Regioni, Provincie e comuni e di ogni soggetto pubblico, anche statale, proprietario, detentore o gestore di immobili pubblici, nonché degli immobili oggetto di procedure di valorizzazione di cui al decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 in materia di federalismo demaniale.

La razionalizzazione degli spazi

L’articolo 2, comma 222, della legge n. 191 del 2009 ha introdotto l’obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di trasmettere una serie di comunicazioni all’Agenzia del demanio relativamente agli immobili da esse utilizzati, con l’obiettivo di unificare in capo alla stessa Agenzia le procedure riguardanti le locazioni passive e di razionalizzare gli spazi utilizzati dalle amministrazioni. Sono previsti, inoltre, obblighi di comunicazione da parte delle amministrazioni pubbliche anche al fine di redigere il conto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato. Le amministrazioni dello Stato sono quindi tenute a comunicare all’Agenzia del demanio, entro il 31 gennaio di ogni anno, la previsione triennale del loro fabbisogno di spazio allocativo e delle superfici da esse occupate che non risultano più necessarie. Al fine di attuare in modo compiuto tale disposizione, il comma 9 dell’articolo 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 ha disposto che le amministrazioni comunicano annualmente all'Agenzia del demanio, a decorrere dal 1° gennaio 2013, le previsioni relative alle nuove costruzioni, la cui realizzazione sia programmata nel successivo triennio. Sulla base di tali comunicazioni, l'Agenzia elabora un piano di razionalizzazione degli spazi, trasmettendolo alle amministrazioni interessate e al Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze.

L’articolo 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 ha previsto l'individuazione di un responsabile della comunicazione e ha disposto che la violazione dell'obbligo di comunicazione è causa di responsabilità amministrativa. E' quindi nullo ogni contratto di locazione di immobili che non sia stipulato dalla Agenzia del demanio per conto dell’amministrazione dello Stato interessata. Ai sensi dell’articolo 8 del decreto-legge n. 78 del 2010, qualora nell'attuazione dei piani di razionalizzazione l'amministrazione, per motivi ad essa imputabili, non provvede al rilascio degli immobili utilizzati entro il termine stabilito, su comunicazione dell'Agenzia del demanio il Ministero dell'economia e finanze effettua una riduzione lineare degli stanziamenti di spesa pari all'8 per cento del valore di mercato dell'immobile rapportato al periodo di maggior permanenza. Da ultimo, l’articolo 12, commi da 2 a 8, del decreto-legge n. 98 del 2011 ha attribuito all'Agenzia del demanio il compito di gestire in maniera accentrata le decisioni di spesa per la manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili utilizzati dalle pubbliche amministrazioni.

Per un'efficace e immediata attuazione di quanto previsto in tema di razionalizzazione della spesa delle amministrazioni pubbliche, l'articolo 6, comma 6-ter, del decreto-legge n. 138 del 2011 ha attribuito all'Agenzia del demanio il compito di procedere ad operazioni di permuta di beni del demanio e del patrimonio dello Stato con immobili adeguati all'uso governativo, al fine di rilasciare immobili di terzi in locazione passiva ovvero appartenenti al demanio e al patrimonio dello Stato ritenuti inadeguati. Non possono essere permutati i beni immobili trasferibili a Regioni, Province e Comuni sulla base del federalismo demaniale. Sono previsti, inoltre, nuovi obblighi di comunicazione da parte delle amministrazioni statali all'Agenzia del Demanio: quest'ultima può valutare la possibilità di recuperare le spese stanziate ma non impegnate per la realizzazione di nuovi immobili non più utili a seguito delle operazioni di permuta. Le amministrazioni devono inoltre comunicare gli immobili di nuova realizzazione da destinare ad uso governativo.

L'indagine conoscitiva sulle tematiche relative all'utilizzo degli immobili di proprietà dello Stato da parte delle amministrazioni pubbliche

La Commissione Finanze ha ritenuto necessario approfondire un aspetto del più generale problema concernente la gestione del patrimonio pubblico, compiendo una prima valutazione, in sede parlamentare, sugli effetti delle norme, introdotte nel corso degli ultimi anni, circa l'utilizzo e la gestione, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli immobili. Infatti, gli interventi legislativi posti in essere in questo settore (vedi oltre) hanno introdotto alcuni strumenti essenziali per razionalizzare l’uso degli spazi da parte della P.A. e per realizzare in tal modo una ulteriore valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico. Tale esigenza è emersa con maggiore evidenza a seguito dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 85 del 2010, in materia di federalismo demaniale, che attribuisce a comuni, province, città metropolitane e regioni un proprio patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della legge n. 42 del 2009.

Inoltre, il recente dibattito, a livello internazionale, circa la sostenibilità dei debiti pubblici, determinato dalle turbolenze che stanno caratterizzato i mercati degli strumenti di debito sovrano, sottolinea, ancora di più che in passato, la rilevanza, soprattutto in un Paese, come l'Italia chiamato a misurarsi con un ammontare di debito pubblico particolarmente elevato, del tema concernente la gestione dell'attivo del bilancio pubblico, e segnatamente del demanio e del patrimonio dello Stato.

Tra le proposte del documento conclusivo dell'indagine, oltre alla modifica delle norme e dei modelli di carattere organizzativo, e al di là delle previsioni sanzionatorie, si segnala la previsione di un meccanismo di incentivi di carattere finanziario, che preveda il coinvolgimento dei dirigenti responsabili nelle scelte gestionali, tale da sostenere concretamente i comportamenti virtuosi delle amministrazioni, attraverso un sistema di premi che potrebbe consistere nella riassegnazione di una quota parte dell’economia realizzata con la riduzione degli spazi, sia per quelli relativi agli immobili di proprietà dello Stato, sia, a maggior ragione, per quelli di proprietà di terzi.

Sotto il profilo normativo la Commissione ha rilevato la necesità di definire standard tecnici, valevoli per tutte le amministrazioni, che definiscano la quota massima di spazio che può essere occupata dalla singola amministrazione o ente, in ragione del numero e della tipologia dei dipendenti, delle funzioni svolte e delle rispettive esigenze di presenza sul territorio, richiamando, al riguardo, la proposta di legge a prima firma del deputato Comaroli (A.C. 4149), assegnata in sede referente alla Commissione Finanze.

Approfondimenti

La disciplina degli immobili pubblici (25/07/2011)

Dossier pubblicati

Disposizioni in materia di razionalizzazione dell'utilizzo degli spazi da parte delle amministrazioni dello Stato A.C. 4149 Elementi per l'istruttoria legislativa (08/11/2011)