La nuova legge di contabilità e finanza pubblica - legge n. 196 del 31 dicembre 2009 - recepisce, portandolo a regime, il principio della flessibilità nellla allocazione e gestione delle risorse iscritte in bilancio, introdotto per la prima volta in via sperimentale per gli esercizo finanziari 2009 e 2010.

informazioni aggiornate a mercoledì, 26 gennaio 2011

La flessibilità nel disegno di legge di bilancio

Le esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa, anche ai fini del rispetto degli impegni di medio periodo assunti con l’Unione europea nell’ambito del Patto di stabilità e crescita, hanno condotto alla definizione, ad opera del decreto-legge n. 112 del 2008, di una manovra di stabilizzazione della finanza pubblica riferita al triennio 2009-2011.

In tale ambito, l’articolo 60, comma 1, del citato decreto 112/2008 ha previsto una riduzione lineare, riferita al triennio 2009-2011, delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente, delle missioni di spesa dei Ministeri, ivi comprese le dotazioni relative a spese predeterminate per legge, ma ad eccezione di talune spese di carattere obbligatorio. A fronte di tale taglio di carattere trasversale delle dotazioni assegnate a ciascun Ministero alle singole Amministrazioni è stato concesso un più ampio margine di flessibilità sia nel processo di allocazione delle risorse tra i programmi di spesa di loro pertinenza nella fase di formazione del bilancio (con la legge annuale di bilancio), sia nella fase di gestione delle medesime risorse in corso d’anno (con il disegno di legge di assestamento).

In particolare, l’articolo 60, comma 3, del D.L. 112/2008 ha previsto - in via sperimentale per il solo esercizio 2009 - la possibilità di effettuare, nella legge di bilancio, rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, ivi comprese le spese predeterminate per legge e con la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito (come ad esempio le spese per gli stipendi e la locazione di immobili).

Ai sensi del citato comma 3, le rimodulazioni che potevano essere proposte nel disegno di legge di bilancio soggiacevano a taluni limiti, quali:

il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica;

un limite massimo del 10  per  cento delle risorse stanziate per il macroaggregato “Interventi” e tra queste ultime e le risorse destinate al macroaggregato “funzionamento”;

il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti, in quanto intervento di dequalificazione della spesa.

In ragione della possibilità di incidere, con le rimodulazioni presentate a bilancio, sulla legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato ciascuno stato di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio sono state esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi da utilizzare per ciascun programma, con le rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni.

A seguito dell’applicazione della disciplina sopra esposta, le dotazioni finanziarie a legislazione vigente delle missioni di spesa sono state distinte in due parti:

una concernente le “risorse rimodulabili”, il cui ammontare costituiva, per ciascun anno del triennio, un complessivo “tetto” di spesa in sede previsionale e gestionale, entro il quale le Amministrazioni, nei limiti suddetti, hanno potuto ripartire le risorse tra i programmi di competenza, tenendo conto delle priorità e delle finalità strategiche piuttosto che del livello della spesa storica;

l’altra relativa alle “risorse non rimodulabili” tra i programmi, la cui quantificazione definitiva ha formato oggetto di proposta da parte della Amministrazioni e di revisione a cura della Ragioneria Generale ai fini della verifica della corretta applicazione dei parametri previsti dalla legge per la quantificazione medesima (es. competenze fisse al personale, spese per interessi ed altre classificabili come oneri inderogabili).

Tale disciplina sperimentale è stata estesa anche al disegno di legge di bilancio per il 2010 dall'articolo 23, comma 21-quater del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78.

Il criterio della flessibilità nella gestione delle risorse iscritte in bilancio è stato infine recepito anche nella nuova legge di contabilità e finanza pubblica - legge n.196 del 31 dicembre 2009 - ai sensi della quale in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione i Ministri sono tenuti ad indicare, anche sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi, gli obiettivi di ciascun Dicastero  e a quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse tra programmi appartenenti alla medesima missione di spesa.

Le proposte devono essere formulate sulla base della legislazione vigente, con esplicito divieto di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.  Il Ministro dell'economia e delle finanze valuta successivamente la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione, tenendo anche conto dello stato di attuazione dei programmi in corso e dei risultati conseguiti negli anni precedenti in termini di efficacia e di efficienza della spesa.

Con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, possono così essere rimodulate in via compensativa all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, fermo restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa sono indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

La legge di contabilità definisce le spese rimodulabili e non rimodulabili del bilancio.

Le spese non rimodulabili sono quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”. Esse corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione.

Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui. In via residuale, rientrano tra le spese obbligatorie anche quelle che sono così identificate per espressa disposizione normativa.

Le spese rimodulabili - delle quali non è data una vera e propria definizione - sono individuate:

a)  nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio,

b)  nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Ulteriori disposizioni in tema di flessibilità del bilancio

Il decreto legge 31 maggio 2010, n. 78,  recante la manovra correttiva dei conti pubblici relativa al triennio 2011-2013, ha previsto, in deroga,  limitatamente al triennio 2011-2013, alle citate diposizioni in materia di flessibilità del bilancio introdotte dalla legge di contabilità, che con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, possano essere rimodulate le dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa.

Le variazioni possono riguardare soltanto le spese rimodulabili, riconducibili a quelle disposte da fattori legislativi e alle spese di adeguamento al fabbisogno. Le autorizzazioni legislative di cui si propongono le modifiche e i corrispondenti importi rimodulati per ciascuna missione e programma devono essere indicati in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

L'ampliamento dell'ambito della flessibilità di bilancio è finalizzato ad assicurare alle amministrazioni margini di manovra delle risorse necessari a far fronte alla riduzione lineare del 10 per cento delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun Ministero   iscitte a legislazione vigente nell'ambito delle spese rimodulabili disposta a decorrere dal 2011 dal medesimo decreto-legge.

Dossier pubblicati

D.L. 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la emplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Schede di lettura (articoli 1-63-bis) - Parte I (03/10/2008)

D.L. 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la emplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Schede di lettura - (articoli 64-84) - Parte II (03/10/2008)

Legge di contabilità e finanza pubblica - A.C. 2555 - Schede di lettura (21/09/2009)

Documenti e risorse web

Sito della Ragioneria dello Stato, pagine sul bilancio finanziario

MEF - La manovra di bilancio per il triennio 2010-2012

Nota della Ragioneria generale dello Stato sulla legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 31 dicembre 2009)